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amnesty international                                   AI-JOURNAL
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01/96 - asyl.doc



ASYL

Vier Tage in Karlsruhe

Vier Tage lang verhandelte das Bundesverfassungsgericht Ende November und  
Anfang Dezember �ber das neue Asylrecht in Deutschland. Die Schw�chen der  
Grundgesetz�nderung wurden deutlich. Ob das aber ausreicht, das Gesetz  
entscheidend zu �ndern, ist offen.



Hamda al-'Ubaidi* wurde bedroht und unter Druck gesetzt. Sie sollte  
Arbeitskollegen bespitzeln und Berichte f�r den Geheimdienst schreiben.  
Die Irakerin, heute eine der beschwerdef�hrenden Asylberwerberinnen vor  
dem Bundesverfassungsgericht, weigerte sich. Ihre Familie, syrisch- 
orthodoxe Christen, war massiver Verfolgung ausgesetzt. Vor ihren Augen  
haben Mitglieder der regierenden Baath-Partei ihre Eltern  
zusammengeschlagen. Sie starben sp�ter an den Folgen der Verletzungen.  
Einer der M�nner, der sie zur Spitzelt�tigkeit bewegen wollte, verwickelte  
Hamda al-'Ubaidi in einen Verkehrsunfall, bei dem sie verletzt wurde. Die  
Irakerin entschlo� sich zur Flucht: Helfer brachten sie �ber die T�rkei  
nach Griechenland und setzten sie in Athen in ein Flugzeug nach Frankfurt  
am Main. Es war der "falsche" Fluchtweg.

Ihre politische Verfolgung kam bisher noch gar nicht zur Sprache. Sie mu�  
erst einmal daf�r k�mpfen, ihre Fluchtgr�nde �berhaupt irgendwo vortragen  
zu d�rfen. Da Griechenland nach deutschem Recht ein "sicherer" Drittstaat  
ist, wollen die hiesigen Beh�rden ihren Asylantrag nicht annehmen.  
Griechenland �ffnet wiederum nur denjenigen einen Zugang zum  
Asylverfahren, die direkt aus dem Verfolgerstaat eingereist sind. Von  
Athen aus w�rde die Irakerin - immer noch ohne Asylverfahren - vermutlich  
in die T�rkei abgeschoben werden. Die T�rkei gew�hrt aber nur Fl�chtlingen  
aus europ�ischen Staaten Schutz. Schnell k�nnte die Kl�gerin deshalb  
wieder im Irak landen. Die drohende Kettenabschiebung vor Augen, rief ihr  
Rechtsanwalt das Bundesverfassungsgericht an. Ihr Fall ist einer von f�nf,  
der zur �berpr�fung des neuen Asylrechts durch die Karlsruher Richter  
f�hrte.

Urspr�nglich waren zwei Tage f�r die m�ndliche Anh�rung angesetzt. Doch  
als die Pr�sidentin des Bundesverfassungsgerichts, Jutta Limbach, am 5.  
Dezember 1995 um 18.50 Uhr die m�ndliche Verhandlung schlo�, waren vier  
Verhandlungstage vorbei. Es war die erste m�ndliche Verhandlung in  
Karlsruhe zum Asylrecht �berhaupt. Andere wichtige Entscheidungen zur  
Auslegung des Grundrechts auf Asyl, wie etwa die "Tamilen-Entscheidung"  
aus dem Jahre 1989 zur Frage der Abgrenzung politischer Verfolgung von der  
Verfolgung im B�rgerkrieg, sind im schriftlichen Verfahren ergangen.

Im Vorfeld hatten Bundesinnenminister Manfred Kanther und andere Politiker  
der Regierungsparteien die Richter gewarnt, das Asylrecht ganz oder in  
einigen Punkten f�r verfassungswidrig zu erkl�ren: Auch das Herausbrechen  
einzelner Teile w�rde das Gesamtwerk zusammenbrechen lassen. Anla� f�r die  
teilweise heftigen Angriffe hatte vor allem die Interview-�u�erung von  
Gerichtspr�sidentin Limbach gegeben, Teile des neuen Asylrechts seien "mit  
hei�er Nadel gestrickt" worden.

Neben Kanther - er war an allen vier Verhandlungstagen anwesend - war die  
Bundesregierung durch Staatssekret�r Schelter und weitere hohe Beamte des  
Innenministeriums vertreten. Au�erdem waren dort Beamte des Ausw�rtigen  
Amtes, des Justizministeriums, des Bundesgrenzschutzes sowie der Pr�sident  
und einige leitende Mitarbeiter des Bundesamtes f�r die Anerkennung  
ausl�ndischer Fl�chtlinge. Bevollm�chtigter der Bundesregierung war Kay  
Hailbronner, Professor f�r V�lkerrecht an der Universit�t Konstanz.  
Bundestagsabgeordnete, die das neue Recht 1993 beschlossen hatten, waren  
nur wenige und nur am ersten Tag vertreten.

Schwerpunkt der Verhandlung war die sogenannte Drittstaatenregelung. Bei  
der Einreise �ber einen "sicheren" Drittstaat wird Fl�chtlingen der Zugang  
zu einem Asylverfahren verwehrt. Als "sichere" Drittstaaten gelten alle  
Mitgliedstaaten der Europ�ischen Union sowie Norwegen, Polen, die Schweiz  
und die Tschechische Republik. Nach der Definition des Grundgesetzes sind  
Drittstaaten L�nder, in denen die Anwendung der Genfer  
Fl�chtlingskonvention und der Europ�ischen Menschenrechtskonvention  
sichergestellt ist. Der Zugang zum Asylverfahren kann nach diesem Konzept  
auch dann nicht erreicht werden, wenn die Asylsuchenden geltend machen,  
da� der "sichere" Drittstaat f�r sie wegen drohender Kettenabschiebung bis  
ins Verfolgerland nicht sicher sei.

Bei der Verhandlung betonte die Bundesregierung, da� alle Mitgliedstaaten  
der Europ�ischen Union und auch die anderen "sicheren" Drittstaaten  
Rechtsstaaten seien, und es keine F�lle gebe, die darauf hindeuteten, da�  
diese Konventionen nicht beachtet w�rden. Dabei ber�cksichtigt wurde aber  
lediglich das Verbot der Zur�ckweisung, Ausweisung, Abschiebung und  
Auslieferung von Fl�chtlingen nach Artikel 33 der Genfer  
Fl�chtlingskonvention. Die Regierung verneint, da� nach v�lkerrechtlichen  
Grunds�tzen ein Verfahren stattfinden und da� sich dies an bestimmten  
Mindeststandards ausrichten m�sse. Die Empfehlungen des Exekutivkomitees  
des Hohen Fl�chtlingskommissars w�rden in der Staatenpraxis nicht als  
bindend anerkannt.

Leider erhielt das Hohe Fl�chtlingskommissariat der Vereinten Nationen  
(UNHCR), das ebenso wie amnesty international als Sachverst�ndige geladen  
war, nicht die Gelegenheit, sofort zu antworten. Erst einen Tag sp�ter  
konnten Judith Kumin vom UNHCR und Reinhard Marx von amnesty international  
die Bedeutung der Beschl�sse des Exekutivkomitees des UNHCR und anderer  
anerkannter Standards des internationalen Fl�chtlingsrechts f�r den Schutz  
von Fl�chtlingen darstellen.

Der Berner V�lkerrechtler Walter K�lin erl�uterte, da� es zwar in vielen  
Staaten eine Drittstaatenregelung gebe, aber nur in Finnland und  
Deutschland beim Vorbringen ernsthafter Gr�nde nicht die M�glichkeit  
gegeben sei, die Vermutung der "Sicherheit" im Drittstaat f�r den  
Einzelfall �berpr�fen zu lassen. Kay Hailbronner versuchte, das zu  
widerlegen. Er behauptete, da� die Niederlande keine  
�berpr�fungsm�glichkeit b�ten. Das konnten K�lin und sp�ter auch die  
Rechtsanw�lte der Beschwerdef�hrer mit Hilfe von Dokumenten, unter anderem  
einer Auskunft des Asylgerichts in Den Haag, widerlegen.

Hailbronner wies zudem die von den Anw�lten geschilderten Einzelf�lle, in  
denen es zu R�ckschiebungen aus dem "sicheren" Drittstaat ohne ein faires  
und umfassendes Asylverfahren gekommen war, als "Literaturprobleme"  
zur�ck. Am letzten Verhandlungstag mu�te der Rechtsvertreter der  
Bundesregierung aber einr�umen, da� es bei "Koordinationsm�ngeln" in der  
Praxis doch dazu kommen k�nne. Dann w�rde aber schon eine L�sung gefunden  
werden. Auf welcher Grundlage eine solche Ma�nahme erfolgen k�nnte, konnte  
der V�lkerrechtler allerdings nicht erkl�ren. Vollends in die Defensive  
geriet er, als Richter B�ckenf�rde mitteilte, da� der Fall einer Iranerin  
beim Bundesverfassungsgericht anh�ngig ist, die �ber die Tschechische  
Republik in die Bundesrepublik eingereist war und wegen der  
Drittstaatenregelung in die Tschechische Republik abgeschoben wurde. Dort  
hatte sie wegen der Vers�umnis der 48-Stunden-Frist nach der ersten  
Einreise keinen Asylantrag mehr stellen k�nnen und wurde von den  
tschechischen Beh�rden zur Ausreise innerhalb von f�nf Tagen aufgefordert  
- andernfalls w�rde sie in den Iran abgeschoben. Sie kam dann wieder in  
die Bundesrepublik und sollte vom Bundesgrenzschutz erneut in die  
Tschechische Republik abgeschoben werden. Erst auf Intervention des  
Bundesverfassungsgerichts habe der Bundesgrenzschutz von der Abschiebung  
Abstand genommen. Zur Rechtslage und Praxis in den "sicheren" Drittstaaten  
�sterreich und Griechenland wiesen Vertreterinnen von UNHCR und amnesty  
international auf erhebliche Defizite im Asylverfahren beider L�nder hin,  
die im Widerspruch zum internationalen Fl�chtlingsrecht stehen.

Eindringlich schilderte der stellvertretende Leiter des Frankfurter  
Flughafen-Sozialdienstes, Clemens Niekrawitz, am dritten Verhandlungstag  
die Situation im "Flughafenverfahren". Der Rechtsschutz f�r Asylsuchende  
in diesem Schnellverfahren besteht nur noch, weil der Flughafen- 
Sozialdienst als private Initiative in Zusammenarbeit mit einigen Juristen  
daf�r sorgt, da� die Asylsuchenden in ihrem Verfahren von versierten  
Anw�lten vertreten werden. Der Bundesgrenzschutz r�umte ein, da� er auf  
dem Frankfurter Flughafen eine Liste aller im Gerichtsbezirk Frankfurt/ 
Main zugelassenen Anw�lte vorlegt, ohne da� erkennbar ist, welcher Anwalt  
auf Asylverfahren spezialisiert und willens ist, ein Mandat in einem  
solchen Verfahren zu �bernehmen. Pikanterie am Rande: Als wenige Tage vor  
der Verhandlung drei Verfassungsrichter den Frankfurter Flughafen  
besuchten, war die Liste des Bundesgrenzschutzes nicht auffindbar.

Als der Vertreter des Bundesgrenzschutzes angab, alle Entscheidungen des  
Bundesamtes w�rden den Asylantragstellern in vollem Umfang �bersetzt,  
l�ste das Erstaunen aus. Nachdem die Vereidigung des BGS-Vertreters  
beantragt worden war, r�umte dieser in einer Zusatzerkl�rung ein, da� dies  
nicht f�r alle F�lle gesagt werden k�nne.

Am letzten Tag der m�ndlichen Verhandlung stand das Konzept "sicherer"  
Herkunftsl�nder auf dem Programm. Kritik hatte sich an der Aufnahme Ghanas  
auf die entsprechende Liste entz�ndet. Die Vertreterin des UNHCR erkl�rte,  
da� ihre Organisation zu Ghana nicht arbeite, aber aufgrund allgemeiner  
Erkenntnisse keine Bedenken gegen die Einstufung Ghanas als "sicheres"  
Herkunftsland best�nden. Katja Krikowski-Martin von amnesty international  
schilderte anhand der vom Gericht vorgelegten Fragen zur  
Menschenrechtssituation in Ghana seit 1983 die Entwicklung nach  
Inkrafttreten der neuen Verfassung und nach Beginn des  
Demokratisierungsprozesses. Als sie die Vollstreckung von zw�lf  
Todesurteilen im Jahre 1993 und die Verh�ngung der Todesstrafe 1995  
dokumentierte, widersprach sie damit den Angaben des Ausw�rtigen Amtes.  
Das hatte in seinen Lageberichten dargestellt, da� es seit Ende der 80er  
Jahre in Ghana nicht mehr zur Verh�ngung und Vollstreckung der Todesstrafe  
gekommen sei. W�hrend die Vertreterin von amnesty international auf  
Nachfrage des Gerichts ihre Aussage best�tigte und detaillierte Angaben  
dazu machen konnte, mu�te der Vertreter des Ausw�rtigen Amtes einr�umen,  
da� die bisherigen Lageberichte hinsichtlich der Todesstrafe nicht  
zutreffend gewesen seien. Erst in einem Nachtrag vom November 1995 zum  
Start der Verhandlung in Karlsruhe hat das Ausw�rtige Amt seinen Bericht  
korrigiert. W�hrend somit ein negatives Bild �ber die Verl��lichkeit der  
Ausk�nfte des Ausw�rtigen Amtes entstand, konnte sich amnesty  
international als eine verl��liche Quelle zur Menschenrechtssituation in  
den Herkunftsl�ndern pr�sentieren. Vorher hatte die Bundesregierung  
geschildert, da� es bei der Einsch�tzung von "sicheren" Herkunftsl�ndern  
auch die Jahresberichte von amnesty international ber�cksichtige.

F�r die Bundesregierung bezweifelte ihr Rechtsvertreter Hailbronner aber,  
da� die Verh�ngung und Vollstreckung der Todesstrafe �berhaupt von  
Bedeutung f�r die Qualifizierung eines Herkunftslandes als "sicher" sei.  
Die Todesstrafe sei nicht als unmenschliche und erniedrigende Bestrafung  
und Behandlung im Sinne von Artikel 16a Absatz 3 Grundgesetz zu verstehen,  
da sie international nicht ge�chtet sei. Auf Einwand der Richter mu�te er  
allerdings einr�umen, da� die Todesstrafe auf europ�ischer Ebene durch das  
6. Fakultativprotokoll zur Europ�ischen Menschenrechtskonvention ge�chtet  
ist. Die Formulierung "unmenschliche Bestrafung und Behandlung" im  
Grundgesetz ist aus dieser Konvention �bernommen.

In seinem Abschlu�pl�doyer wiederholte Minister Kanther, das neue  
Asylrecht stehe im Einklang zum nationalen Verfassungsrecht und zu den  
v�lkerrechtlichen Grunds�tzen und habe als handhabbares Recht  
Vorbildcharakter f�r Europa. Die Rechtsanw�lte der Gegenseite listeten  
noch einmal die im Verfahren deutlich gewordenen M�ngel des Asylrechts auf  
und appellierten an das Gericht, zugunsten des Rechtsschutzes von  
Fl�chtlingen zu entscheiden.

Die Entscheidung der Karlsruher Richter wird im Fr�hjahr 1996 erwartet. Es  
ist damit zu rechnen, da� das Verfassungsgericht einige Nachbesserungen  
beim Flughafenverfahren verlangen wird. Es wird sich auch ernsthaft mit  
der Frage befassen, ob Ghana zu Recht auf die Liste "sicherer"  
Herkunftsl�nder gekommen ist. Beim Konzept "sicherer" Drittstaaten k�nnte  
das Gericht dem einzelnen Asylsuchenden die M�glichkeit einr�umen, im  
Einzelfall die Vermutung der Sicherheit im Drittstaat in einem begrenzten  
Verfahren zu widerlegen. Aber in diesem umstrittensten Punkt sind die  
Verfassungsrichter allem Anschein nicht einer Meinung.

Wolfgang Grenz



Der Autor ist Referent f�r politische Fl�chtlinge bei der deutschen  
Sektion von amnesty international.





* Name ge�ndert



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Aus: ai-Journal Januar 1996
(c) amnesty international 1995

Verbreitung nur mit Genehmigung von amnesty international.  Redak-
tion: Harald Gesterkamp (hgesterk@amnesty.cl.sub.de, Telefon 0228/
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